教協評《財政預算案》
教育沒有新增措施 局長有負社會期望

新聞稿 2015年2月26日

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總評

  1. 財政司司長曾俊華昨日發表任內第三份《財政預算案》,重點是「擴大優勢」及「多元發展」,而一如既往,財政司司長都說教育的經常開支,是政府最龐大的開支範疇。但教育界看到的是梁振英政府並不重視教育,今年政府坐擁638億元盈餘及8,195億元儲備下,預算案竟然沒有任何一項新增的措施,有的只是落實過去政府承諾的計劃撥款。教育最急待解決的幼稚園長全日制加權資助、中學人口下降、年青教師入職、大學資助學額不足等問題,統統落空;教育最需要的長遠規劃,十五年免費教育、融合教育等,全部靠邊站。教育開支佔公共開支比例,更連續三年創回歸以來的新低。相反,政府主力推出的都是我們一直批評的短期「派糖措施」,完全沒有從長遠投資及規劃著手,在教育的預算上,政府是「假增長,真萎縮」。教育是培育人才的重要政策,但教育不斷萎縮,如何擴大優勢和多元發展呢?《財政預算案》在教育上如此乏善可陳,吳克儉作為教育局局長,究竟有沒有向財政司司長提交針對教育界需要的政策建議,並爭取合理的教育資源?

教育投資:假增長、真萎縮

  1. 曾俊華指出,教育佔政府經常開支的最大份額,2015/16年度的預算經常開支為793億元,佔政府經常開支22%,藉此顯示政府重視教育承擔。然而,若我們比較歷年數字,並參考其他客觀指標,會發現本港的教育投資,其實在持續下滑,追不上經濟發展和國際社會的步伐。

教育開支佔公共開支比例:連續三年創回歸以來新低

  1. 在政府三個政策開支組別(社會福利、衛生和教育),教育雖然佔最大開支,但相比之下,教育開支一直增長最慢。近年,政府在教育投資上,又偏向以一筆過撥款或設立基金形式提供資源,這些短期而不穩定的資源投入,與教育作為長遠政策的本質,落差極大。因此,審視教育經常開支在公共開支的比例,更能反映政府對教育的長遠承擔。
  2. 自梁振英政府上任後,教育經常開支佔公共經常開支的比例,由2012年的21.8%,下降至2013年的21.1%、2014年的21.0%,本年度預算更進一步下降至20.8%,這是自1997年回歸以來,連續三年創下新低【圖一】,反映了政府在主要公共政策中,對教育長遠開支的忽視程度。

 圖一:教育經常開支佔公共經常開支比例
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教育投放遠遜國際 財政儲備屢創新高

  1. 對比大部分先進國家,如英、美、法國等,教育開支佔本地生產總值(GDP)的比例均在5%以上,一些歐洲國家更達8%以上。根據經濟合作發展組織(OECD)資料,2011年其成員國的平均教育開支佔 GDP 的 6.1%,而且普遍比十年前有顯著增長。另外,G20發展中國家的平均值亦有4.6%。然而,香港作為國際都會之一,本年度投放在教育的總開支一直遠遠落後,本年度預算亦僅佔GDP的3.4%,連發展中國家平均4.6%的低端水平,亦猶有不及。
  2. 與此同時,政府卻坐擁龐大財政儲備,多年來亦穩定上升,自2009年開始已突破5千億港元,至2014年度更突破8千億,達8,195億【圖二】。這反映政府絕對有能力加強教育的投資。

圖二:教育經常開支佔本地生產總值百分比及政府財政儲備
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教育措施重點評論

幼兒教育:扼殺幼兒教顧服務多元發展  

  1. 《財政預算案》強調多元發展,而全日制幼稚園正肩負著提供多元服務的責任。政府去年《施政報告》提出連續兩年增加學券面額,但仍然停留在劃一的半日制資助,全日及長全日制幼稚園仍然處於劣勢。梁振英承諾免費幼兒教育,政綱更特別註明「增加對全日制幼兒園和幼稚園的資助,逐步增加全日幼兒教育的學額」。可是,直至今年第三份《財政預算案》,承諾仍未兌現,而他委任的免費幼稚園教育委員會(委員會),甚至表明15年免費教育,只會涵蓋半日制的教學模式。
  2. 自委員會成立以來,幼教界和家長已透過多次行動表達清晰訴求,包括兩次合共77,000人次參與的幼師及家長聯署,及今年一月的幼教界請願,逾千師生及家長出席,重點訴求之一是:公平資助全日制,合理支援雙職家庭。但政府至今仍無意在15年免費教育下,提供全日/長全制的單位成本資助,甚至在過渡期間也沒有學券的加權資助,令這些學校在不公平競爭下,連幼師人手都不保,影響學校的持續發展。
  3. 在學額問題上,政府於2005年協調學前服務後,長全日制學校數目(246間)自此凍結,至今長達十年,政府為應對人口老化正設法釋放婦女勞動力,但配套政策沒有趕上,幼教界和家長無了期的等待,只會怨氣日深。

中小學教育:錯失良機改善教育質素

  1. 升中人口持續下降,教育局沒有做好學額規劃,導致中學界人人自危,無法專注教學。中學界以維持整體穩定的原則,團結爭取「3-2-1」減派方案(中一級分3年減派合共6人),但政府堅持只推出減派力度不足的「2-1-1/1-1-1」方案,導致兩年共30所中學縮班,令越來越多收生重災區的學校被推到殺校的懸崖邊,恐難承受下一波的縮班震盪。未來兩年,升中人口仍大減2,800人,若以33人一班計算,相等於85班。而減派方案明年便會完結,中學界已表示憂慮,但政府至今仍然沒有跟進的應對措施。
  2. 政府在財政、中學學額、教師人手都非常充裕的情況下,本有絕對優勢逐步開展中學小班教學,銜接小學小班教學今年首屆的畢業生。但政府並無魄力及長遠承擔,去突破人口下降的困局,本港將錯失提高中學教學質素的契機。

年青教師入職:浪費師訓人才、教育嚴重斷層 

  1. 中學人口持續多年大減,政府只以縮班和減班應對,導致不少中學的教師編制多年來被凍結或不斷萎縮,衍生大量過剩教師,年青教師入職更加無望,嚴重浪費師訓資源,也令教育界出現斷層。特別是「三保政策」為過剩教師設三年保留期將告屆滿,2013學年中一縮班的學校,明年更要修正教師人數,每校最多要裁減1名常額教師,由於中學人口仍處於下降期,學校無法吸納原校教師,勢必造成鉅大震盪。
  2. 當局一方面裁減和凍結教師編制,大量教師無法入職,但另一方面,學校人手又非常緊張,教師工作壓力嚴重超標。新高中學制的檢討,也只肯從課程和考核方面入手,迴避增加編制,遑論檢討班師比例,優化教學環境。更甚的是,一些有效紓緩人手的的津貼計劃,例如「優化提升英語水平計劃」及「加強通識教育科課程支援津貼」均告終止,裁減大量合約教師,令學校人手及年青教師入職問題更趨惡化。
  3. 今年的《財政預算案》,中學教育的開支增幅只有2%,但這個增幅需要推行新高中課程、支援學校加強生涯規劃和升學就業輔導服務、推行為非華語學生而設的「中國語文課程第二語言學習架構」及用於薪酬遞增等,換句話說,措施是增加了,但撥款的增幅卻遠遠追不上需要,甚至追不上薪酬增幅。工作量和種類不斷增加,但編制人手卻不檢討,全由現有教師承受,令中學教育雪上加霜。

職業及專上教育:錯對焦點,迴避整體規劃 

  1. 職業教育有助年青人發展多元的出路,提升本港勞動人口的質素。但《財政預算案》只聚焦在增加政府部門或與業界合作的實習名額,其他只是重提於去年《施政報告》提出的「指定專業/界別課程資助計劃」,但該計劃去年推出後,據報有院校已即時以各種理由大幅調高相關課程的學費,因此,當局必須同時加強監管自資課程,確保資助有效減輕學生的經濟負擔。事實上,現時自資副學位的學生,不少欠下巨額學債,並且在自資課程缺乏有效監管之下認受性不足,出路也成問題。至於如何在中學發展具質素和可升學銜接的職業教育,在《財政預算案》亦乏善足陳。

融合教育:資源配套隻字不提     

  1. 在強調經濟發展的同時,政府不應忽視給予弱勢學生公平教育的機會。特殊教育及融合教育千瘡百孔,但《財政預算案》隻字不提,很多焦點問題,例如特殊學校以收生人數而非按班計算編制,導致學校資源不穩,無法聘請或挽留富經驗的人手等,都沒有得到處理。雖然,今年《施政報告》建議由關愛基金撥款,為主流學校設立特教統籌教師,表面回應了學校和家長的訴求,但事實是,融合教育是整體教育政策的重要部分,卻與扶貧掛鈎,在理念上已有問題。而實際運作上,關愛基金提供的是有時限、不穩定的資源,符合資格的學校也只能以合約形式聘請教師,與學校期望聘請一位常額的特殊教育籌統主任,落差鉅大,恐難吸引受訓及資深教師擔任職位。因此計劃的成效存疑,而更重要的是,融合教育的資源配套仍然極度不足,但《財政預算案》並沒有觸及。

 

建議

  1. 針對上述問題,本會提出一系列針對短期及長期的方案建議:

六大短期措施,紓解燃眉之急:

  • 過渡期內為4萬多名就讀於全日制幼稚園的學生提供學券加權資助,由$22,510增加一倍至$45,020。
  • 為修讀合格自資課程的學生提供毎人$30,000特別學費資助。
  • 延長中學「三保措施」,並參考「自願優化班級結構計劃」,容許縮班學校最長9年的過剩教師保留期,並可分階段執行。
  • 為全港中小學及特殊學校提供臨時津貼,聘請一名資訊科技統籌員。
  • 恢復資助「優化提升英語水平計劃」,建議每校撥款上限為期兩年合共120萬元,並可按需要延續兩期至六年360萬元,以便學校按校本需要制訂計劃。估計可新增1,000個職位。
  • 重設「加強通識教育科課程支援津貼」,並參照加強生涯規劃和升學就業輔導服務,向受資助中學提供額外津貼聘請一名學位教師,約可提供500個新增職位。

體現教育承擔,落實長遠規劃:

  • 盡快實施15年免費教育,全日及長全日制幼稚園單位成本資助,完善幼師薪酬架構。
  • 調高本港入讀資助大學學額的比率,包括增加資助一年級及高年級銜接學士學額,並為合格的自資課程學生,籌畫一個長期的資助模式。
  • 加強學額規劃,停止殺校政策,穩定中學發展;並善用學額及教師人手充裕的時機,開展中學小班教學,開創更有利的教學條件。
  • 改善教師編制,增加常額教師,讓教師團隊有穩定及良好的工作環境,吸納年青教師,讓學校有健康的承傳,全面改善教育生態,才是改善教育質素,提升教學效能的最直接方法 。
  • 改善融合教育撥款制度,在學額點算時作加權計算,為各類融合學生提供合理的單位成本資助;加設常額特教生統籌主任;提升教師培訓及增加專業人員的供應等配套。此外,應完善特殊學校撥款機制,及改善師生比例。
  • 重新確立職業教育的價值,針對人力市場需求和行業發展,提高社會對相關行業課程的認受程度,並釐清行業的技術階梯;增加職業教育的資源投放,全面規劃及改革中學的職業教育。

總結

  1. 政府庫房連年「水浸」,但對於教育界最急切的問題,卻沒有任何一項得到落實推行,令教育界及家長失望。本會認為,教育局局長吳克儉應對此負上最大的責任,因《財政預算案》的制訂不可能「無中生有」,他作為問責局長,有責任向財政司司長提交好的教育政策建議、爭取合理資源。當教育同工不斷努力工作,作為統領教育的當局,更應有承擔的魄力和勇氣,為下一代謀福祉,而不是故步自封,或委過於人,有負家長對教育的高期望。