修訂大學條例 保障院校自主

新聞稿 2015年4月19日

背景

香港現時共有10所法定專上院校,包括香港大學、香港中文大學、香港科技大學、香港浸會大學、香港理工大學、香港城市大學、嶺南大學、香港公開大學、香港教育學院及香港演藝學院(下稱「各院校」),它們都各自受獨立的法例(下統稱為「大學條例」)規管。可是,大學條例賦予行政長官作為校監或監督龐大的權力,對學術自由保障不足,政治干預學術的風險極大。

學術自由及院校自主的定義

學術自由、院校自主,乃《基本法》第137條明確保障的香港核心價值。

第一屆全球大學校長學術討論會 (The First Global Colloquium of University Presidents)2005年在哥倫比亞大學舉行,會上通過以下有關學術自由的定義:「學術自由最簡單的定義,是在探求真理和對事物的理解時可自由地研究、教學、發言和發表作品,只要符合學術研究的規範和標準,便不會受到干預或懲罰。」 [1]

另外,聯合國經濟、社會、文化權利委員會在1999年也曾指出:「為了享受學術自由,必須實現高等教育機構的自主。自主就是高等教育機構對涉及其學術工作、標準、管理和相關活動的有效決策進行必要的自治的程度。但是,自治必須與公共責任制度掛鈎,由國家提供資金的活動更是這樣。鑒於對高等教育投下的大量公共資金,必須在機構自主和管理責任之間找到一個適當的平衡點。當前固然沒有一個單一的模式可供遵循,但是機構安排應該做到公平、公正和平等,並且盡量做到透明和民主參與。」 [2]

而香港大學教育資助委員會 (UGC) 的《程序便覽》第 1.5 段亦指出:「各高等院校均根據本身的法定條例成立,各自設有校董會,無論在課程與學術水平的控制、教職員與學生的甄選、研究的提出與進行,以至資源的內部調配等方面,都享有相當大的自主權。不過,各院校的經費基本上是由公帑支付,而且高等教育對社會、文化、經濟均十分重要,政府和公眾關注各院校的運作,誠屬合情合理,目的是確保各院校以最具成本效益的方法,提供最高水準的教育。」 [3]

因此,要有效確保院校自主及學術自由,必須要有機制令當權者與院校的行政保持距離,不能讓院校的運作受當權者的喜惡影響。院校的運作亦應該具有透明度,容許師生參與及監督校政。事實上很多於學術界享負盛名的大學,例如英國牛津大學、巴塞羅那自治大學、日本筑波大學等的校董會,皆是由校內師生主導,包括校長、副校長、學院院長、系主任、行政職員及學生代表等。由師生以校本的角度去領導學校,有效減少學校受政治影響的風險。

現況及問題

(一)行政長官作為校監的權力過大

按照大學條例,各院校的校監或監督由行政長官兼任,這個做法是沿襲港英時期港督出任校監的安排。現時行政長官在各院校擁有龐大的權力,雖然在各間院校的權力略有差異,但主要包括:

  • 委任部份校董會成員、主席、副主席和司庫
  • 以大學的名義頒授學位及其他學術名銜,包括榮譽學位及榮譽名銜

基於英國的傳統,雖然昔日的港督依法擁有相當權力,但歷任港督都非常克制,有權而不用,故港督作為各大學校監在很大程度上僅是一種儀式上的角色。而港督所委任的校董會成員大都是社會賢達,沒有濃厚的政治背景和色彩,因此能夠維持院校的相對獨立。然而,近日有報導指梁振英向理大校董會成員表示將會加強使用法律賦予的實質權力,這個取態,明顯地有違香港高等教育一向以來的傳統,也乖離了執政者不應干預院校自主的重要理念。

加以現時行政長官由「小圈子選舉」產生,缺乏人民的授權和認受性,在這個情況之下賦予行政長官過大權力,只會方便政府委任大量親信進入校董會,掌控大學人事任命,干預院校的施政,嚴重損害學術自由和院校自主。

而且,行政長官行使他的權力時,亦不受師生及公眾監察。身兼港大校董的教協會立法會代表葉建源及教協會秘書黃碧雲議員分別曾就梁振英涉嫌刪減港大名譽博士名單一事去信港大名譽學位委員會,但港大校方代表副校監李國寶撰寫的覆函,竟以「保密」為由而拒絕回覆(見 附件一 ),可見行政長官運用權力的過程純屬是黑箱作業。這種情況,在在已經說明我們無法依賴行政長官的自我克制,必須重新審視和修改現行制度內的權力分配,才可以在制度層面上確保院校自主和學術自由。

(二)行政行官委任過多校董會成員

按現行規定,行政長官有權根據大學條例委任各院校的校董會成員,包括主席、副主席及司庫;而除了委任中文大學校董會主席時須要根據校董會的提名而委任外,特首可以隨意委任任何校外人士擔任其他各院校的校董會主席,由梁振英一人「說了算」,變相讓政府掌握每所大學的最高決策機關,干預大學的政策。 [4]

現時各間院校沒有劃一的校董會架構,特首可委任的人數和佔校董會的比例皆有顯著差異。其中以中大的委任人數最少,只可委任6名,佔校董會僅11.5%;演藝學院則最多,可委任達到15名,佔校董會達83.3%,足以左右校政。

表一

特首可直接委任的大學校董人數及所佔之百份比
院校 人數 百分比
香港演藝學院 15 83.3%
香港教育學院 15 57.7%
香港公開大學 18 56.3%
嶺南大學 18 54.5%
香港浸會大學 15 44.1%
香港理工大學 9 36.0%
香港科技大學 9 33.3%
香港大學 7 33.3%
香港城市大學 7 30.4%
香港中文大學 6 11.5%

資料來源:各院校的網站及大學條例

教資會於2002年3月發表的《宋達能報告》(Higher Education in Hong Kong – Report of the University Grants Committee (Mar 2002)),要求引入更多校外人士擔任校董的原意是「希望有更多校外成員以非學術界人士的身份參與校董會,獨立地向大學提供意見,他們所效忠的對象,並非政府或院校本身」。 [5]

然而,現時大多數「校外人士」均由特首任命,只有個別的院校可由校董會委任少數校董。現任特首梁振英近期委任的校董會成員,更普遍被公眾質疑為帶有政治企圖,濫用權力以謀達到一己之私。他上任以來新委任了70名校董,當中有近三成是現任或前任的人大或政協委員,也不禁令人質疑這些校董是否真的「獨立地向大學提供意見」!因此,我們更有必要在制度的層面上制約特首的委任權力,確保院校自主和學術自由。

建議

就此,教協會認為應檢討現行的大學條例,並修訂有關行政長官的權力及校董會架構的條文,加強對學術自由和院校自主的保障。教協會將就此諮詢各院校師生的意見,研究修訂相關的10條法例(見附件三),及將由葉建源議員以私人條例草案的形式提出。檢討的方向包括:

  • 行政長官應否兼任各院校的校監或監督
  • 削減或取消由行政長官委任的校董會席位
  • 引入更多的師生代表,包括學院院長、職員校董、學生校董等
  • 增加校監行使權力時的透明度

【附件】

[1]  ACADEMIC FREEDOM STATEMENT OF THE FIRST GLOBAL COLLOQUIUM OF UNIVERSITY PRESIDENTS (2005)
[2] 經濟、社會、文化權利委員會第二十一屆會議(1999年) 第13號一般性意見:受教育的權利(《公約》第13條)。
[3] 大學教育資助委員會程序便覽
[4] 因香港大學的實質最高權力機構為校務委員會,本文亦以港大的校務委員會為比較對象。
[5] 《宋達能報告》 (Higher Education in Hong Kong – Report of the University Grants Committee (Mar 2002))