五十億新增教育資源如何運用? ───教協會對新政府教育政策的初步建議

新聞稿 2017年4月20日

背景

梁振英政府教育施政乏善可陳,教育資源嚴重滯後;教育局局長吳克儉偏聽偏信,對教育無心無能──教育乃新政府急務之一,已是社會共識。候任行政長官林鄭月娥於競選期間,列出了主力處理的教育政綱項目,包括但不限於以下六項:(一)確立幼師薪級表;(二)改善中小學教師編制;
(三)把短期合約教席轉為常額教席;(四)增加對融合教育和特殊教育的支援;(五)改善學校硬體及軟件建設;及(六)資助高中畢業生升讀自資院校大學學位課程,以回應教育界的訴求,並承諾當選後會即時增加每年50億元的教育經常開支,處理多年積累的教育問題。

林鄭月娥當選後表示,會立即與教育界持份者商議,共同制定緩急先後,處理教育界已提出的問題。因此選舉結束後,教協會即從不同渠道搜集及綜合教育界同工的意見,是次問卷調查是其中之一,作為向候任政府提交建議的重要參考。是次調查在短短12天內收到超過3,000個回覆,並有三萬多字的文字意見,反映同工對增加資源改善教育的熱切期望。教協會謹提出初步意見,拋磚引玉,並將與各界人士共商,及與候任班子商討,務求得出可行的最佳方案,促進香港教育發展。

整體意見

  1. 新政府首年投入50億元額外資源是一個好的開始,但絕不足以處理教育長期積壓的問題,特別是現屆政府持續縮減教育在整體經常開支的比例,5年來由23%降至21.2%。其惡果是教師隊伍面臨斷層,學生缺乏照顧,自資課程學生更要背一身學債。
  2. 林鄭月娥在政綱中強調要採用「理財新哲學」,並且聲言「土地與人才是我們寶貴的資源,也是經濟和社會發展的核心要素。只有不吝嗇可作投資的開支,才能為社會帶來長期回報……」持續地增加教育開支至合理水平,正符合其「理財新哲學」的精神。
  3. 新政府應有一個長遠的教育願景,首要是盡快回復教育佔政府整體經常開支比例至25%的水平,長遠由現時公共教育經費佔GDP(本地生產總值)的3.3%,逐步提升至4.5%,追近高收入經濟地區平均水平。從現時50億額外資源僅佔GDP的0.2%可見,特區政府仍有很大空間持續調升教育經費,以發展及培育本港優秀人才。我們期望在往後幾年教育經費將持續增長,包括第二年應該再增加50-100億元額外資源,令各項改善工作得以在未來落實完成。

教育資源分配重點

綜合各方的不同意見,包括是次問卷調查結果(詳見附件),有四大範疇需優先處理,可分類為:穩定教師團隊、加強學生照顧、改善教學條件,以及尊重教師資歷,需要候任政府上任後優先處理。當中有若干最急切的項目,更須在候任政府上任前已要展開部署,待上任可即時推動。

1. 最迫切項目:上任前必須展開部署

1.1穩定教師團隊

A. 立刻改善中小學教師編制
當前最迫切的,莫過於中小學的合約教師問題。中學因減班而削減編制人手的問題,特別是參與「自願優化班級結構計劃」的220間中學,今年暑假後便要裁減合共440個編制人手,當中絕大部分是合約教師,而隨後兩年亦須再縮減共880個編制人手。連同2018學年「三保措施」結束須削減的610個編制名額,未來數年將有大量具教學經驗的教師流失,而新的師訓畢業生亦入職無望。小學也有為數不少的合約教師。無論中小學,合約教師的存在都反映工作量遠遠高於現行教師編制所能負擔,需大量短期合約教師補充。在是次調查中,延長兩個計劃的超額教師保留期,平均分都在8分以上;而候任特首亦多次公開表示,合約教師為首要處理項目,有必要急事急辦。
建議及估計財政承擔:
(1) 最積極的辦法:馬上改善教師編制(「班師比」),小學由1:1.5改善至1:1.8,以2016學年約一萬多班推斷,估計可增加逾3千名編制教師。初中由1:1.7改善至1:2.0,高中1:2.0至1:2.3;按初中4千多班及高中5千多班推算,初中及高中可各增加1,300及1,500名編制教師。這不但可全數吸納合約教師,更可加快教學助理、新畢業的師訓生和大學畢業生等入職常額教師,讓中小學回歸健康的傳承和教學生態。預計中小學擴大編制額外開支合共32億元。但由於現時用於聘請合約教師的多項現金津貼可能調整或取消,將會大幅抵銷上述額外開支,故現時未能準確預測,實際應遠低於此數。

(2) 應急措施:增加教師編制的比例,以吸納現有合約教師為即時目標,讓全數合約教師可即時轉為常額編制教師。中學方面,必須確保增加的常額教師數目,足以全數吸納「自願優化班級結構計劃」及「三保措施」的超額教師。以2015/16年,中學非編制合約教師 2,540名計算,以GM中位薪酬計算約為14億元。小學方面,如首年全數吸納非編制教師1,650人,以APSM中位薪酬計算,約8億元,中小學合共22億元。同樣,由於現時用於聘請合約教師的多項現金津貼可能調整或取消,將會大幅抵銷上述額外開支,現時未能準確預測,但以現時合約教師薪酬作扣減推算(根據教協會2016年調查,合約教師月薪中位數約為2.8萬),粗略估計額外資源約為7.2億元。

(3) 雖然初中人口於2017學年回穩,但部分地區的中學仍有可能出現縮班,而導致教師編制嚴重萎縮,因此應立即凍結中一班額,以保留教師編制,直至翌年中小學班師比例完全改善為止。涉及資源視乎縮班數字,現未能作出準確預測。

B. 制訂幼師薪級表
政府來年推行新政策,制訂幼師薪酬範圍,及提供以中位薪酬資助並以通脹水平按年調整的整筆過撥款,幼教界對此存在極大憂慮。教育局最新數字顯示,本學年選擇離開教職的幼師較上學年大增逾兩成六,是近五年來的新高,而流失最多的是年輕且累積逾十年教學經驗的老師,反映新資助模式未開始已有跡象引發大量幼師流失。是次調查中,制訂幼師薪級表的平均分亦是各項中得分最高(9.82),充分反映業界對健全薪酬制度的渴望。

建議及估計財政承擔:
(1) 參照公務員薪酬機制,確立薪級表具體細節,確保反映年資、學歷和職級,並由政府直接及全額資助一個具競爭力的幼師薪級表制度。由於新政策67億元開支已涵蓋教職員薪酬,當中教師是以中位薪酬計算,校長以頂薪點計算,加上過渡期津貼,因此落實薪級表初期,需要新增的資源並不多。

(2) 盡快落實薪級表,在此之前須維持過渡期津貼並增加金額,以保留資深教師。

1.2 加強學生照顧

A. 增加小學一校一社工及輔導人手
近年學生自殺問題嚴重,各界關注學校輔導服務不足的問題。中學一校一社工人手17年來未嘗檢討,小學則連常額社工也沒有,學校要以價低者得的投標方式聘請輔導人員,導致輔導人員嚴重流失,令個案處理受阻。本調查中,在加強學生照顧方面,這項目平均分是第一位,是學界認為應即時部署的針對性支援措施。

建議及估計財政承擔:
為公營小學提供常額的社工及輔導老師至少各一名,加強小學輔導服務。參考中學社工服務的撥款數字,以全港528間公營小學計算約需3.46 億,抵銷現有小學學生輔導津貼(15/16學年約2.26億元)後,約需1.2億元。全港公營小學設輔導老師(PSM)則需3.78 億。

B. 中小學SENCO(特殊教育需要統籌主任)試驗計劃常規化
政府透過關愛基金為部分學校提供為期三年的特殊教育需要統籌主任試驗計劃,並於2017學年完結。由於計劃從扶貧角度出發,受惠學生僅約9,700人,即只有約四分一有特殊需要的學生受惠。由於這個訴求已是教育界共識,候任政府應履行政綱立即將有關計劃常規化。

建議及估計財政承擔:
中小學各學校的SENCO應常規化,每校設常額SENCO一人。由於SENCO應具備相關資歷和經驗,建議在中小學訂為高級學位教師職位,即分別為SGM及SPSM,每年資助額分別約為4.13及3.95億元,合共約8.08億元(未抵銷關愛基金的有關津貼額)。

1.3 改善教學條件

A. 資助自資院校學生學費
本學年2.4萬名符合本地學士學位基本要求的中學文憑試考生當中,約有1萬人無法入讀本地資助學士學位課程,而被迫入讀自資課程或海外升學,背負嚴重學債。即使「指定專業/界別課程資助計劃」於2018年恆常化,學額由原來1千增至3千個,但每屆仍有約7千人未能獲得資助。作為候任特首的重點政綱,當局有必要紓緩學生的升學壓力。

建議及估計財政承擔:
資助自資學士課程學生,估計以每名學生平均資助3萬元計算,預計每年新增額外開支約7.5億元。

1.4尊重教師資歷
A. 持學位資歷應得學位教席,實現同資歷同薪酬
中小學編制內,同資歷不同待遇的問題相當嚴重。自04年起文憑教師培訓課程已停辦,現逾九成中小學教師已持學位資歷,卻因學位教席設上限而只能以文憑教席聘用,造成校內分化和人事矛盾,嚴重打擊教師士氣。

建議及估計財政承擔:
打破中小學的學位教席上限,採用持學位得學位教席的原則,讓現時小學10,760及中學4,580個持學位的教師能入職學位教席。若以學位教席的薪酬中位數計算,小學轉為學位教席(APSM)的額外資源約7.13億元,中學轉為學位教席(GM)的額外資源約5.23億元。

2. 優先處理項目:新政府上任後即著手處理

2.1改善教學條件

A. 中學開展小班教學,特殊學校檢討班額
中學:小學的小班教學於2009學年由小一開始,但中學未能接軌,面對學生學習差異擴大,教師難以提供個別照顧或輔導,遑論成為防止學生自殺的「守門人」。
特殊學校:有多重障礙的學生比例大增,但除了輕度智障、視障和群育學校的班額近年曾作改善,其他特殊學校的班額,五十多年來從未檢討。

建議及估計財政承擔:
(1) 中學按區本情況減少每班學生人數,邁向25人的小班教學。現時中學平均實際每班人數為28.5人,以每級5.1萬名學生計算,約增加251班中一,而每班成本約為218萬元,首年約需5.47億元。不過,若按情況在中一人口下降較多的地區先行,新增班數及資源將大幅下降。

(2) 中度智障、嚴重智障、肢體傷殘學校和聽障兒童學校的班額減少2人,新增開支約3.5億元。

B. 幼稚園進一步改善人手比例
新政策人手比例建議由1:15改善至1:11,但幼稚園師生比例現行中位數已達1:11,按本會去年七月調查得出,有六成幼稚園人手將得不到改善,但卻要承擔多項新制度帶來的大量新增任務。

建議及估計財政承擔:
進一步檢討1:11的師生比例;短期應為融合教育提供專責人手,按745間學券幼稚園每 校基本增加一名特教統籌老師,以中位薪酬計算每年約增2.6億元。

C. 從速改善低於標準校舍硬件設施
新一屆政府必須責成教育局盡速就全港的低於標準校舍進行堪察及評估,例如參考 2000 年前教育署就學校改善工程(School Improvement Programme, SIP)第2A及第 4 期的做法,以確定學校進行維修及重建的可行性,若然因為建築物限制或成本過高,教育局則應履行協助學校重置的責任。與此同時,教育局必須諮詢學校及立法會的意見,以防再出現「選擇性」改善措施與「業界」需要出現嚴重落差的矛盾。

建議及估計財政承擔:
若以每間學校的改善工程平均成本為新建校舍的兩成,即每所學校約為8,000 萬元。以 100 所低於標準的學校數目計算,估計若要啟動學校改善工程,有關開支約為 80 億元。不過,我們建議政府按工程的優次、分階段為這些學校進行改善工程,優先處理涉及校舍安全和衛生環境欠佳的學校,估計數目約為 10 間,涉及開支約為 8 億元。

D. 開設常額資訊科技統籌員
在推動資訊科技教育發展時,教育局除了要添置硬件外,更要開設常額資訊科技統籌員職位,讓學校可以聘用有質素的資訊科技統籌員,挽留人才,有系統及全面地在校內凝造各種有利條件推動資訊科技教育。
建議及估計財政承擔:
資訊科技統籌員的編制及起薪點應與學位教師相同,或參照現有實驗室技術員的安排,增加資訊科技統籌員常額職位或常額津貼,按全港1000所公營學校計算,估算每年新增經常性開支為大約3億元。

2.2尊重教師資歷

A. 尊重小學及特殊學校同工資歷
公營小學校長及學位教師的職責與中學相若,但薪酬待遇遠較中學為低,小學學位教師主任級別,亦只及中學學位教師的薪酬水平,令小學同工感到不受重視。同樣地,特殊學校校長入職要求及工作不比主流學校低,大部分卻只得首席學位教師職級(PGM),新入職校長甚至會比主任級教師薪酬為低。

建議及估計財政承擔:
全面檢討及改善公營小學及特殊學校教師及校長的不公平待遇,並提供所需資源疏理問題,以提升教師士氣。

總結

說明:

  1. 教協會在調查問卷不同範疇列出的各個項目,都是教育界一直關注的問題,調查結果平均分相對較低的項目,並不代表政府毋須正視或處理,而是需要政府持續投放更多經常性資源去逐步疏理。
  2. 教協會是次問卷調查,只集中於資源分配,邀請教師就所屬界別需要投放資源的教育項目,按其重要性評分,因此是次只集中討論與資源相關的項目,並按有限的官方數據作出粗略估算,有待政府日後作更精確的計算。稍後本會與候任行政長官會面,除了重點討論教育資源的分配之外,亦會從不涉及資源的教育政策層面提出意見,例如小三TSA、中小學課程及大專院校自主等問題,期望新政府能完善教育施政,整體提升教育質素,從而重建教育界與政府的互信。

附件:問卷調查結果

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