2018-19年度《財政預算案》
政府坐擁鉅額盈餘 教協促回應核心訴求

2018年3月4日

總評:

  1. 特首林鄭月娥於競選期間表明重視教育,上任即額外撥出36億元教育經常開支,在其首份《施政報告》中更強調「政府在教育的開支是對未來發展最有意義的投資」。因此,教育界期望政府首份財政預算案,能增加教育資源以紓解長久積壓的教育問題,並一改過去以一次過撥款的低成效方式回應長期的需求,在教育經常性開支方面提供穩健的增長,為教育的持續發展作出長遠的承擔。
  2. 今年的財政預算案,政府回應教協多年來爭取的訴求,例如:
  • 小學推行「一校一社工」政策
  • 改善特殊學校社工編制及護士人手
  • 推出先導計劃為幼稚園及幼兒中心提供社工服務
  • 資助學校裝置升降機及空調設備
  • 增撥20億元經常性開支(用於教師專業發展、加強幼稚園支援、 改善融合教育,及推動全方位學習)
  1. 不過,財政預算只回應了部分教育建議,一些核心訴求仍未觸及,例如,教育界最殷切期望獲得改善的教師人手編制,無論是中、小學以至幼稚園,政府都未有提出改善。至於20億元新增經常性開支(第119段),其分配及是否足夠回應四個指定項目的需要,目前仍未知詳情。教協認為,這20億元連同政府已預留但未決定用途的14億元經常性開支,當局都必須充分諮詢教育界意見,實行與民共議,勿閉門造車。
  2. 總體而言,今年的教育撥款增幅是三大政策範疇中最低,大部分新增資源亦只屬非經常性開支。相對本港創新高的1,380億財政盈餘,及10,920億的豐厚儲備,特區政府絕對有能力加強教育的長遠投資。對於新政府在享有財政優勢下,仍然未能盡力回應教育界的核心訴求,教育界表示失望。

教育投資:經常性開支比例創回歸以來新低

  1. 本年度的財政預算案,教育總開支為1,137億元,比上年度大幅增加了28.4%(252億元),表面上是很大的增幅,但實際上主要增加的都是非經常開支,由83億大增至290億,而經常開支則由801億增至846億(升幅5.6%)。教育總開支中,非經常開支所佔的比例,由上年度不足一成(9.4%),增至超過四分之一(25.5%),經常開支的比例則由90.6% 跌至74.5%(圖一)。
  2. 教育是長期承擔,教育經費應以經常開支為主,並對準教育界的核心需要。若將資源大量投放於非經常開支,既缺乏效益,亦將難以持續,無助教育的長遠發展。回歸初期,教育經常開支佔政府總開支的比例為25.0%,去年比例為22.0%(圖二),由於今年大部分為非經常性開支,因此比例進一步下跌到只有20.8%,創下回歸以來新低,令人失望。
  3. 教育、衛生和社會福利,是政府主要的三個政策開支組別。雖然教育的經常開支仍然佔最大份額,但相較之下,近年的增長一直緩慢(圖三)。衛生和社會福利的經常開支佔GDP的比例,本年度都有顯著的升幅,唯獨教育經常開支所佔的比例下降,反映政府對教育並沒有足夠的長遠承擔。
  4. 至於教育總開支佔本地生產總值 (GDP) 的比例,由上年度3.4%增至4%,但若只計算經常開支,則只佔GDP約3%。由於主要增幅於非經常開支,下年度政府須有更大的投入,才能夠維持這個水平。我們認為當局應制訂計劃,將教育經常教育開支提升至GDP的4%以上,長遠應邁向發達地區平均的4.8%水平。

新增教育項目 仍需改善缺失

  1. 歡迎設置幼稚園社工,但資源及進度未如理想
  • 財政預算案第178段提及,透過獎券基金撥款約5.04億元推出為期三年的先導計劃,分階段為所有資助幼稚園及幼兒中心提供社工服務。教協歡迎政府終於回應訴求,但政府知悉早於2013年已有68間幼稚園完成駐校社工的先導計劃,並獲得正面評價,但政府仍要以先導形式進行並長達三年,業界擔心有拖延全面實施的可能。,業界認同幼稚園設置社工,有助及早識別和介入危機,特別是政府剛公布改善幼稚園缺課通報機制,若沒有駐校社工作配套作恰當的跟進,機制隨時會形同虛設。
  • 可是,按勞福局局長透露先導計劃的社工人手比例,的確與實際需求出現嚴重落差。政府預算三年內可涵蓋全港七百多間資助幼稚園及幼兒中心,若計劃成功會恆常化,預料屆時每名社工服務600個學生。換言之,政府計劃的幼稚園社工人手比例,最終只有1:600。不少幼稚園同工對此反應頗大,因為相比於中小學,幼稚園規模較小,尤其是長全日學校,大多只有百多名學生,以1:600計算即四至六間幼稚園才獲配一名社工,社工還需在所屬機構接受督導等,學校隨時每七至十天才有社工到校一次。而對於社工來說,一名社工要負責四至六間學校,而且隨時是跨區學校,可以預見,社工要與四至六個教學團隊建立合作關係,如學校來自不同辦學團體,更要適應四至六套不同的學校制度,如何能到位地預防嚴重問題及支援家庭。反而,現機構試行的駐校社工計劃,大多以一名社工服務兩至三間幼稚園,可見政府提出的先導計劃更見倒退。
  • 建議:當局必須確保有足夠資源,承托具質素的駐校社工服務,並須避免令小學社工嚴重流失的招標制度。較早前已有20個教育/幼教團體聯署(教協亦是聯署團體之一),要求政府達致幼稚園兩校一社工的基本要求,以發揮保護幼兒及預防家庭問題的效果。
  1. 增加輔導津貼並不足夠須取消招標及增設常額輔導主任
  • 財政預算案第178段亦公布於2018/19學年開始,增加公營小學資源,鼓勵學校按校本情況,加強及優化社工及輔導服務,最終達至「一校一社工」。教協爭取為小學設置常額社工,目標是增加輔導人手及讓學生獲得穩定及有延續性的輔導服務。政府現在原有輔導津貼「加碼」,當中包括讓17班以下過去只獲半額津貼的學校,也可基本獲得一名輔導人員,這是實質進展。但當局並未確保會取消招標制度,而這種每三年以價低者得獲取服務的方式,正是導致社工或輔導人員嚴重流失,影響小學輔導服務質素的最大禍根,當局必須一併處理,同時應就小學全方位輔導的模式及成效,進行全面檢討,以探討小學輔導的現況和未來的發展規劃。
  • 學生問題低齡化,教協一直要求為全港公營小學提供「1+1」輔導服務,即增加一名駐校社工配合一名常額輔導主任:學生輔導教師負責校內統籌及提供發展性和預防性的輔導服務,而駐校社工可集中個案和家庭輔導,包括及早辨識、介入、跟進及轉介工作。兩者透過分工與協作,可「雙劍合璧」及更有效地支援有需要的學生和家庭。
  1. 針對低標校舍工程未有進展正視過百學校師生的苦況
  • 政府一方面庫房水浸,另一方面卻仍然無視過百所中小學的學生,一直在低於標準的校舍中學習,缺乏活動空間和基本學習設施,甚至面對石屎剥落、斜坡危險,師生健康以至安全都受威脅,情況不能接受。去年財政預算案承諾改善26所「火柴盒校舍」,不過至今未有詳細交代;而今年與改善校舍有關的新措施,則只見財政預算案第121段:邀請優質教育基金考慮撥出30億元,供中小學、幼稚園及特殊學校推行校本課程設計和學生支援措施,及相關的校舍改善工程和物資購置的項目。
  • 參考政府2000年為學校改善工程進行研究,若以新建學校成本的兩成計算,每所學校改善工程的平均成本約8千萬元,而校舍面積少於3千平方米、樓齡逾30年的學校約100所,估計至少開支也要80億元。
  • 然而,預算案提議只撥出30億元改善校舍,並須與校本課程設計和學生支援措施相關,還包括逾7百所資助幼稚園在內,這顯然非針對過百間需進行改善工程的低標學校而設。再者,基金若只利用每年投資利息推出撥款,實際可能只得1億多元,難以應付學校的殷切需求。因此,教協要求增設不少於100億撥款,重啟新一階段以學校為本的校舍改善工程計劃,以徹底解決低於標準校舍的硬件設施不足的問題,讓學生在安全和平等的環境中學習,也讓學校有合理的發展空間。
  1. 代繳文憑考試費爭議大,建議日校生考試費納入免費教育
  • 今年教育撥款當中最受爭議的,相信莫過於為參加2019年香港中學文憑考試的考生代繳考試費(第187段)。教協同意為日校及自修生減輕經濟負擔,但現有方式除了對應屆考生造成很大的心理壓力外,考評局亦要承受難以估計的風險,包括考試配套是否足夠,特別是現時數量已相當緊張的試場將更難安排,由教師擔任的監考員、口試考官及評卷員亦要相應增加,若不少報名考生臨場缺席,更會造成公帑的嚴重浪費。
  • 有關建議動機雖然善良,但考慮不周需面對的影響可大可小。教協促請當局在設法防止副作用的大前提下,減輕考生的考試費壓力。並建議與其只屬一次性卻極具風險的措施,不如長遠而真正地減輕學生應試的經濟壓力。建議把日校考生文憑試考試費用納入免費教育範圍內。以目前文憑試考生一般報考4+2科,大約須繳交3,000元考試費,每年涉款總額僅2億元,將是德政,亦屬政府能力可承擔的範圍。

預算案未觸及的項目:要求以穩定環境為主軸,回應核心訴求

  1. 中小學教育
  • 繼續改善班師比例:中小學最期望繼續改善的施政措施,政府去年每班增加1約二千個常額學位教席,但相對於中小學共四千多名非編制教師,及數以千計的副教師及教學助理,並未足以穩定教學環境。中小學下學年應繼續每班增加0.1,長遠達致教育界共識的增加至0.3。
  • 中小學全面學位化:無論36億或今次預算案,均沒有處理中小學同工不同酬的問題。現在中小學受聘的非學位教師,近九成半已持有學位。小學應立即由65%至少增至80%,中學由85%至少增至90%,並在未來一兩年將中小學教師職級全面學位化。
  • 檢討小學及特殊學校薪酬架構:公營小學校長、副校長及學位教師的職責與中學相若,但待遇和晉升階梯遠較中學為低;特殊學校校長待遇也比主流學校為低。政府應全面檢討有關職級和晉升階梯,尊重同工資歷和貢獻。
  1. 幼兒教育
  • 落實幼師薪級表:制訂幼師薪級表是特首明確的承諾,應盡快開展研究,確保反映幼師年資、學歷和職級。在落實薪級表前,應增加過渡期津貼以保留資深幼師。
  • 增設特教及課程主任:幼師工作量大,普遍要全天教學,難以兼顧融合教育及課程規劃;應在現有編制上額外增加兩名主任,分別專責統籌融合教育及校本課程發展。
  • 提供代課津貼:幼師以女性為主,但幼稚園規模較細,又沒有中小學的代課津貼,產假或病假的負擔較重,應為幼稚園提供代課教師津貼,減輕幼師放取假期的壓力。
  1. 特殊及融合教育
  • 提升特教統籌主任(SENCO)的職能本學年公營中小學開設特教統籌主任,但只屬基本職級,難以擔負統籌的職能,也未能反映教師的資歷和經驗,教協已多次指出這問題,要求將有關職位提升至主任級別,並就專業支援及培訓等提供配套改善。
  • 改善融合生單位資助:應合理計算各類融合學生的單位成本資助,及改善主流學校回流到特殊學校的「旋轉門」機制。
  • 特殊學校減少班額:多重障礙的學生不斷增加,但除了輕度智障、視障和群育學校,其他特殊學校的班額逾五十年從未檢討。應就中度及嚴重智障、肢體傷殘和聽障學校,每班減少2人。
  1. 專上及職業教育
  • 擴大學費資助計劃:今學年自資院校學生獲三萬元學費補助,但部分自資課程學生卻不能受惠,財政預算沒有修正這不公平的方案。政府正檢討自資院校的角色及定位,但完成前亦應對八大附屬院校自資學士課程的學生,提供三萬元學費補助,減輕學生學債。
  • 支援職業高中發展:本港學制過度單一化,預算案就職業教育只提出局部改善,提供主流課程以外的特色高中書院仍受忽視,當局應加強相關支援,並檢討高中應用學習課程的安排及資助,以增加課程的深廣度和認受性,讓不同類型的學生,都可找到合適的升學出路。