張耀良:中華人民共和國法律簡史(之十七)
重建法制:體制改革的困境(五)

前文談到中國在80年代恢復律師制度,本文會再深入介紹律師制度的發展。轉到中國司法方面:文化大革命後,痛定思痛,中國認識到法律真空的禍害,1978年開始重開法院。生活在大陸以外的讀者可能不易明瞭中國的「政法」制度特色,本文先說明一下。

在一黨領導下,中央的政法機關主管國家一切與法律有關的事務。2012年中共十八大取消政治局九位常委中的政法委書記一職(十七大政法委書記為周永康),有說是向多年來以維穩之名權傾朝野的政法委削權(多年來政法委領導的龐大維穩機器令人想到明代的「錦衣衛、東西廠」,後稱「廠衛」,和袁世凱時代的「偵緝隊」,共同之處是他們的權力凌駕國家法律)。

1979年,當時的中央政法小組(主任為彭真)主導恢復司法部。「司法部」是甚麼機關?當年的五屆全國人大二次會議通過的人民法院組織法規定:「各級人民法院的設置、 人員編制和辦公機構由司法行政機關管理……各級人民法院的設置、人員編制和辦公機構由司法行政機關另外規定。」同年9月,恢復設立司法部,成為正式的司法行政機關。1980 年底,從中央到地方都恢復了司法行政機關,在省、市(地區)稱為司法廳或司法局等;其後在農村、公社(鄉)或鎮則設立司法助理員。

簡言之,司法部地位高於法院,是政府(即黨)對法院的直接行政領導。按照1979 年國務院的規定,司法部負責管理設置各地區人民法院,包括法院機構的組成和編制、和培訓司法幹部(即法官)等。同時,司法部亦主管律師和律師組織(包括審批律師執業證、律師事務所,和日後的律師協會),及負責公證機關的工作等。從1983年起,國家的監獄、勞改、勞教事務都歸司法部管理,至此,司法部便是一個主管全國法律事務的機關,包括管理各級法院事務、律師事務、國家法律教育、法律政策與宣傳、懲處和管理罪犯的司法行政機關,權力之大,直接影響國家法制的建設與發展。雖然,各級人民法院也自行負責行政工作,但身處這司法行政體制之下,中國司法(法院)由開始便被置於國家行政(即黨)之下,法官是司法「幹部」,是附屬而非獨立於司法行政機關的人員。

按照中國憲法126條:法院獨立行使審判權,不受各級行政機關干涉。事實又是怎樣?

從體制看,國家所有法律部門(包括法院)既由黨的政法機關領導,中國自然難以有司法獨立了。中國各級法院的經費來自地方政府,法官的任命得通過地方人大,這種被橫向領導的行政格局,決定了各級法院只是地方政府行政架構的一部分。此外,每級法院內部皆設有一個稱為「審判委員會」的機構,由高級法官(例如院長、副院長)和法院黨委等組成,它的其中一項重要功能,是每當法官遇有重大疑難的案件,若認為有需要時得徵詢審判委員會的意見,當然,法官是不可能違反審判委員會的「指導意見」了。在80年代,中國重開法院之際,在當時社會制度困難重重的歷史條件下,國家缺乏法律、缺乏法律人才及具備足夠資格的司法人員的情況下,審判委員會的出現,也可以理解為過渡時期的權宜性設計,用以在需要時協助審理案件的法官。然而這樣一來, 審判委員會很快便成了具有中國特色的司法「怪胎」。

(作者為中國維權律師關注組成員)