教協向「校本管理政策專責小組」提交之意見書

2018年 8月 8日

(一) 背景

1978年發生轟動社會的「金禧事件」,時任港督委任一個由黃麗松博士為主席的三人調查委員會,其中建議設立教職人員、校董會及教育當局三方面的諮議制度。教育當局於1979年發出題為「關於教職人員、校董會及教署三方面諮議事」的通告,確立由教師代表與校董會和教師代表與教育當局代表直接商討有關學校問題、教育政策、聘用條件等的諮議制度。可是,隨著教育當局於90年代暫停舉行與教師代表的小組討論,以及「校本管理」政策的推行,諮議制度漸漸消失。

政府於2000年在所有公營學校推行「校本管理政策」,目的是要「建立一個更開明、具問責性、以及讓學校伙伴共同參與決策的學校管理架構」(前教育署行政通告49/2000號)。教育當局是希望將權力下放,從而讓學校在校務管理與資源運用上有更大自主權,學校可按本身的背景、歷史及需要,建立一套配合學校發展的管理方法。而《2004年教育(修訂)條例》於2005年1月1日起實施,為「校本管理」的管治架構訂定法理依據。

「校本管理政策」主要是針對學校的資源運用和管治架構去推行改革,政府透過學校自評、外評和教育局分區學校發展組等方式去監督學校運作。可惜,從「金禧事件」發生至今40年、「校本管理」推行了17年後,為何仍會出現「興德事件」?反映「校本管理」政策確仍未有效落實?

從40年前的「金禧事件」到今日的「興德事件」極需改進的「校本管理政策」。

(二) 現時「校本管理政策」存在的弊病

政府要求學校按法例規定設立法團校董會成立獨立法人,加入教師、家長、校友和獨立人士作為校董,條文亦列出法團校董會的運作、職能等事宜。將辦學團體的部分權力轉移至法團校董會,是將學校零散化;每間學校須直接向教育局問責,政府透過零散化學校將權力再集中,直接規管學校。可惜,教育局並沒有適當地運用監管權,「校本管理政策」變成了教育局卸責的擋箭牌,很多學校的管治問題,原本在事件發生於微時便可以解決,但因教育局以「校本」為由推卸監督責任,交由學校自行處理,問題便越滾越大。當被揭發時,已危及學生福祉和教師職業穩定,且需要各方更大力度才能解決問題,亦有不少個案發展至法庭糾紛,對多方都造成耗損。

在法團校董會加入不同的持分者,本意是讓主要伙伴共同參與學校的決策與管理、加強透明度和問責性。可是,不少校董雖然在其所屬專業有一定的資歷經驗,且有心有熱誠辦好教育,但不爭的事實,是他們大多數都沒有接受過教育專業培訓,教育局亦不會強制他們修讀「校董培訓課程」。校董缺乏對學校事務的認識,未能融合本身的專業與經驗去處理學校實際處境,教育局又沒有主動協助改善這種情況,加上校董是義務及業餘性質,未必分配足夠時間了解學校事務。而在「校本管理政策」下,教師雖然由「技術層面」提升到「管理層面」,但被選為教師校董的老師本身也是學校的僱員,在職級上受校長的行政管理;教師並未因「校本管理」的推行而進一步獲得賦權,遑論能發揮專業自主、積極參與校政。在此背景下,很多時校董只能依賴校長、校監或某幾位校董管理學校,教育局下放的權力便間接地旁落在少數人手中。學校管理出現問題,不少都是源於權力過度集中在校長或一些校董手上所致。

從「興德學校」事件可見,「校本管理政策」雖然已推行多年,但並未解決多年前已存在個別管理層「濫權」的情況。明顯地,現時的「校本管理政策」行政規劃有餘,專業不足與教育當局權責不清,導致政府當年推行政策時的願景未能實現。

(三) 建議

教育局須貫徹執行《資助則例》
教育局須糾正對問題不問情由都是以「校本」處理的心態,過度將責任推諉給學校自行處理,令學校無所適從或導致權力誤用。現時教育局分派分區學校發展組主任跟進不同學校的情況,他們應積極留意和確保每間學校法團校董會在管理與決策過程中對教育法律、政策以及學校運作有足夠的認知與管治能力,教職員應有足夠機會參與討論,教育局亦須確保學校在作出決策(如進行紀律程序)或運作時貫徹執行《資助則例》。

增加學校資源
政府應增加資源,如提供津貼讓學校聘請行政主任及其他專責人員處理招標、工程監督、為學生申請不同資助等,以減輕教師的非教學工作;亦須提高編制教師的比例,釋放教師空間,安心及有空間參與校政的決策,令教與學有所裨益。

賦權教師發揮專業自主
在現行的「校本管理政策」下,教師校董因著自己是教師的身份,在管理層級上受到校長直接管理,較難發表與校長不同的意見;結果,教師校董淪為擺設。政府可參考大學的架構,為教師制定更多專業提升的機會,如要求學校設立校務委員會、教務委員會等,教師與校長可共同討論學校的財政運用、人力資源安排以至學校的發展方向、課程規劃及學生利益等,然後交法團校董會決策。這些委員會的設立,可讓教師有更多機會參與商議日常專業教育事務,強化教師參與校政的角色,令校政民主化得以落實。而教師校董不應被排除在法團校董會所成立的聘任、晉升及人事委員會以外,或以利益衝突為由被要求避席所有與教員相關的會議討論。

強化不同持分者校董角色
由於現行規定只要求法團校董會在任何一個學年內最少召開三次會議,故不少法團校董會的開會次數亦寥寥可數,他們對於學校的認識與運作情況或許不會太掌握,尤其校友校董與家長校董,很容易變得對校政疏離。故此,政府須檢視不同持分者校董的角色,強化他們對學校運作了解及功能,以有效維護「學校伙伴共同參與決策」的理念。

確立諮議制度
重建諮議制度是必須要考慮的,令教師有機會直接與校董和教育局代表表達對校政的意見,教育局可更直接知道學校的狀況,及時了解發生的問題等。

加強校董培訓
校董能對學校事務有所了解,相信更能有效地承擔管理學校的責任。教育局須要求校董在任職前或在特殊情況下在任職開始的短期內,須參與相關的「校董培訓課程」。教育局亦應檢視培訓課程,讓校董獲得充實並適切的資訊,尤其需要確保校董清楚知悉在處理學校事務上要遵守《資助則例》,令擬任校董能發揮其應有的角色和功能,避免權責旁落或因缺乏認知而未能妥善管理學校。此外,法團校董會須將章程及每年的詳細財政報告上載於互聯網供公眾及學校各持份者查閱,提高學校管治的透明度。此外,現時在教育局網頁有關「校本管理政策」的資料相當混亂,建議教育局將資料整合和重新編排,讓校董更容易參閱。