教育投資:欠焦點 欠規劃 欠承擔
《財政預算案》空談提升競爭力

新聞稿 2014年2月27日

財政司司長曾俊華昨日發表現屆政府第二份《財政預算案》,主題是「提升競爭力」,強調本港優越的競爭力不是理所當然,不會自動延續,香港需要不斷改進,把握機會增強實力,以鞏固作為國際都會的地位。面對「未來人口老化是制約香港未來發展的主要因素」,教育作為提升本港人力資源的一大項目,預算案卻沒有為教育的長遠規劃,作出應有的財政承擔,而提出的措施亦輕重不分,既沒有針對教育界最迫切的需要,更看不到教育的願景。政府口說人力資源是未來本港的發展關鍵,實際卻沒有決心和魄力,有效帶動香港從培育人才的角度出發,長遠提升香港的競爭能力。

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教育承擔持續倒退

曾俊華指出,教育一直佔政府經常開支的最大份額,2014/15年度的經常開支為671億元,比1997/98年度增加接近8成,藉此表現政府重視教育承擔。可是,曾俊華並沒有說明,同期衛生的經常開支增加1倍,社會福利更高達1.8倍,【圖一】教育是三大開支中增幅最低的一個。試問他如何說服市民,政府重視教育呢?事實上,與其他客觀的參考指標比較,也會發現本港的教育投資,其實在持續下滑,追不上本港經濟發展和國際社會的步伐。

圖一:教育、衛生及社會福利經常開支增長比較
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1. 教育經常開支佔公共經常開支:創回歸以來的新低

近年,政府在教育投資上,偏向以一筆過撥款或以設立基金形式提供資源,這些短期而不穩定的資源投入,與教育作為長遠政策的本質,落差極大。因此,審視教育經常開支,更能反映政府對教育的長遠承擔。

若以教育經常開支與公共經常開支作比較,可見,梁振英政府上任後,教育的經常開支佔公共經常開支的比例,由2012年的21.8%,下降至2013年的21.1%,2014年更進一步下降至20.7%,這個比例是自1997年回歸以來,創下最低的一次記錄【圖二】,反映了政府在主要公共政策中,對教育長遠開支的不重視程度。

圖二:教育經常開支佔公共經常開支比例
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2. 教育經常開支佔本地生產總值:落後於發展中國家

大部分先進國家,例如英、美、法國等,教育支出佔本地生產總值(GDP)的比例約為5%,一些歐美國家更接近8%。根據經濟合作發展組織(OECD)資料顯示,2010年其成員國的平均公共教育開支佔GDP比例為6.3%,另外,G20發展中國家的平均值亦有4.6%。

香港作為國際都會之一,可是投放在教育的經常開支,至2014年也僅佔GDP的3.03%,與國際相比,香港連發展中國家平均4.6%的低端水平,亦猶有不及。

3. 教育總開支比例將跌破兩成:財政儲備卻創新高

本港經濟狀況穩健,坐擁龐大的財政儲備,而且多年來亦穩定上升,自2009年開始已突破5.0千萬億港元,至2013年達7.3千萬億元,2014年更進一步升至7.6千萬億元的新高【圖三】。這反映政府絕對有能力加強教育的投資,可是,本港教育總開支,佔政府公共總開支的百分比,過去曾一度迫近25%,但至今年已接近跌破兩成的邊緣。

圖三:教育經常開支佔本地生產總值百分比及政府財政儲備 20140227-figure3

政府對教育的七大虧欠

政府對教育欠缺長遠規劃和承擔,《財政預算案》完全沒有觸及教育最關切的七大項目,意味教育界最嚴峻和迫切的問題和不滿,將不可能透過預算案得到解決。而《財政預算案》中顯示教育開支的增長,主要是為《施政報告》提出的措施「找數」,例如中學提供「相等於一名學位教師職級的經常津貼」、小學提供「相等於一名文書助理薪金的經常津貼」,就《財政預算案》而言,教育方面並沒有特別針對性的新措施,而對於學校恆常需要的工作,政府仍然只是常額津貼而非編制職位的方式提供,也反映了政府管理教育的方式,並不以保障和挽留專業人才為發展目標。

欠缺一:沒有解決長全日制幼稚園營運困難的加權資助

幼教界和家長不斷以各種集體方式反映意見,要求政府為全日制提供加權資助,指出學券單一面值,對雙職家長支援的不足,對全日制學校亦造成很大的衝擊。可是,《財政預算案》仍然沒有糾正《施政報告》劃一增加學券面值的錯誤,仍然漠視全日制學校的燃眉困境,特別是目前有2百多間長全日制幼兒學校,每日服務時間可長達10小時,營運將會更加困難,而長全日制的幼師流失率本已高達4成,料未來流失率會更高,而15年免費教育仍遙遙無期,而且如何將長全日制納入資助教育的制度,政府亦沒有作出過任何承諾。

欠缺二:沒有穩定中學發展的長遠期措施

升中人口正處於下降期,明年中一將再減2,800人,若以平均32至34人一班計算,可涉及八十多班中一。問題也不只在明年,事實上,未來3年中一學生仍有一成人口跌幅,至2016年54,100人才止跌回升,對中學收生將構成巨大壓力,中學界極度盼望政府能提出長短期的穩定措施。

政府沒有善用時機,落實小班教學,去年力度不足的「減派方案」,雖有311間中學選擇每班減派2人,另47間減派1人,但仍未能抵銷人口跌幅,有12所中學仍需縮班,空置學額高達3,200個之多,估計2014年更會增至4,200個, 如沒有盡早作應變措施,中學界將出現動盪,但今年的財政預算隻字不提,再一次令業界失望。

欠缺三:沒有協助年青教師入職的方法

政府計劃加強年青人生涯規劃的教育元素,可是,政府卻沒有關顧目前已累積了大量無法入職的年青教師,沒有為教育作人力資源的長遠規劃,年青教師專業前景黯淡,生涯規劃方向頓失。而教育界長期無法吸納新血,浪費教學人才,這不但是個人職業前途的問題,而是教師團隊加速老化、教育嚴重斷層的問題。

中學正值人口下降期,政府不善用時機改善教師編制,反採取縮班殺校的方法,令學校編制不斷萎縮或凍結,年青教師無法進入常額教職,備受剥削,連年轉校續約。教育界已多次提出問題嚴重,但《財政預算案》仍然沒有提出解決方向。2017年開始,中學人口便會回穩及逐步回升,當局至今仍未作未來學額及人手規劃,小學和幼稚園學額出現的亂局,勢必在中學重現。

欠缺四:不改善教師編制 不落實中學小班

社會不斷進步,家長對教育的期望也不斷提高,教師的實際工作量和性質也有改變,但中小學的教師編制,已多年沒有檢討過,遑論有系統地作出改善。資助學校利用現金津貼或其他經費所開設的編制以外職位,2012學年共5,270人,佔整體資助中學教師一成半,若連同中小學編制內近2,000名以有時限合約聘請的教師,合約教師的實際比例會更高,中學超逾兩成之多。

香港財政穩健,教師人手充裕,空置學額足夠,有絕對優勢和條件,透過改善中小學常額教師人手,及逐步落實中學小班教學等,優化教學環境,但《財政預算案》對改善教育全無方向,只空談提升本港競爭力。

欠缺五:融合教育配套不足 特殊學校撥款機制令人才流失

今年的《施政報告》,下調兩類視障兒童及群育學校的每班人數,及為4類特殊學校提供額外助理人手等,回應教協會和業界的訴求是正確方向,但仍未足以紓緩特殊學校的重要問題,包括特殊學校以收生人數計算編制,而非按班計算的方法,舉例:若學校每級只有一班(即有6班),而其中一級收生不足,6級學生便只能獲5班的人手和資源。由於資源不穩定,學校只能聘請合約員工,容易流失富經驗的人手。

今年,政府終於回應訴求增加融合學校津貼,因這津貼自03年計劃推行以來便從未調整過,基本上,增幅只能抵銷歷年通脹壓力,無從提升質素。而且,單純津貼也不足夠,增加特教生統籌主任、提升教師培訓及增加專業人員的供應等,都是重要配套,但《財政預算案》再無觸及。

欠缺六:大學資助學額不足 出現嚴重升學樽頸

大學方面,政府只在《施政報告》宣布未來3年逐年提供1,000個高年級學士學額,但相對現時每年近5萬名合資格入讀副學位的畢業生,增幅只是杯水車薪,另符合大學入學資格的2.8萬名畢業生,相對於1.5萬個資助學士學額,同樣面對著嚴重的升學樽頸,《財政預算案》卻隻字不提。

欠缺七:欠缺長遠規劃 學額嚴重失衡

政府仍然沒有掌握「單非」和「雙非」學童數字,北區小學和幼稚園已首先失衡。北區小一每班學生人數,無論過去是25人小班還是30人大班教學,2013學年已劃一加派至每班33人,小班教學在北區正全面倒退,但小一學位需求的高峰期,其實是在2016至2018學年。而且除跨境學童,本地女性所生的嬰兒亦持續增長,北區小學增加班額的情況,有蔓延市區的趨勢,有個別校區已收到通知,要求在小班的基礎上可增加5人至大班的30人。而類似問題3年後將在中學出現,政府同樣無任何具體措施,為中學下一波人口回升做好準備,消減人口波動帶來的動盪,或優化教學質素,真正保留學校的實力。

七大財政承擔 還學生優質教育

  1. 增加教育經費:香港政府是有能力、有需要增加教育經費的。短期的目標,可設定為教育總開支佔GDP的4.5%,即初步達到經濟發達地區的低端水平。長遠而言,應趨近發達國家平均水平,即GDP的6.3%。
  2. 全日制幼稚園納入加權資助:盡快及切實落實15年免費教育,直接資助幼師薪級表,為全日制提供加權資助並在過渡期間進一步提高學券面值,半日制增加現有面值的一半至26,265,全日制建議在現有學券增加一倍至$35,020。
  3. 加強穩定中學的措施:升中人口至2017年回穩前仍有一成減幅,當局必須停止殺校政策,短期以區本形式加強減派方案,長期邁向中學25人的小班教學,維護中學健康生態,並為改善教育創造有利條件。
  4. 改善常額教師人手,加快年青教師入職:檢討教師編制,增加常額教師,小學由1:1.5改善至1:1.8,初中 1:1.7改善至1:2.0,高中1:2.0改善至1:2.3,釋放教師空間加強對學生的照顧。在過渡期間立即將教育臨時撥款改為常額津貼,並加強監管濫用常額合約的情況,令教師和教學助理獲得合理待遇,避免教育界出現斷層。
  5. 加強融合及特殊學校的支援和配套:政府應改革融合教育的撥款制度,在學額點算時作加權計算,為各類融合學生提供合理的單位成本資助,並增加特教生統籌主任、提升教師培訓及增加專業人員的供應等配套。此外,應完善特殊學校撥款機制,增加資源穩定人手,承傳教學經驗。
  6. 增加大學資助學額:增加資助一年級及銜接學士學額,加強資助副學位課程,避免浪費本港合資格接受大專教育的年青人,並應透過資助的高等教育,提升人力資源。
  7. 長遠及全面的學額規劃:必須搜集最新及最準確的預測數據,妥善規劃幼稚園及中小學的學位,包括如何有效使用各區空置課室、增加可用課室、完善校網安排等,避免學校出現「大肚班」,及提防小學的小班教學嚴重倒退,影響教育質素。在落實所有可行對策後,應審慎研究增建學校的需要和可行性,但前提是必須避免日後學額需求回落而導致縮班殺校的另一波震盪。