余惠萍:普通法中有關「政治灌輸」的一個有趣案例

(一)

2012年開學前,「國民教育」鬧到沸沸揚揚;2013新學年伊始,設計一份「佔中」教材的老師受到圍剿,兩者的原因都是一樣 —「偏頗」!究竟怎樣才是「偏頗」?而當「偏頗」原來是會觸犯法律的,那我們便都要對這詞有較清晰的理解,或說要有人提供較明確的闡釋,免誤墮法網。三權分立,與司法有關的,法庭便責無旁貸要從法律角度去闡釋這詞。可以看看英國法庭如何詮釋。在這個案,「公民」控告「國家」偏袒。

案件的主人公叫丁默(Stuart Dimmock),是一公營學校的校監,他的兩個兒子亦在公營中學就讀。他就一項政府行政部門的措施,向法庭要求司法覆核。

事緣2007年2月2日,「教育及技能署」連同「環境、食物及鄉郊事務署」發布新聞公告:政府會免費派送一份教材套給所有公營中學。內有前美國副總統戈爾(Al Gore)作主持的一套紀錄片〈使你感到不便的真相〉(An Inconvenient Truth),四套短片及一個鏈接去一個教育網頁(Teachernet),再加一份指引。教材套由兩署共同設計,期望中學的科學、地理及公民教育三科的老師可以使用,以推廣「低碳生活」。 這份新聞稿有一些關鍵的字眼和呼籲,需要紀錄下來,以了解爭辯的焦點。

inconvenient-truth都說今天的公務員是推銷員,請看新聞公告,環食署長說:「氣候變化的爭論已真正完結,我們須要全力以赴,以創新及積極的方法應對,從而邁向一個低碳的未來。⋯⋯人人均應夥同政府和商界作出積極的貢獻以制止氣候變化。」

而教育署長則說:「要改變社會長遠對環境的態度,孩子是關鍵人物。⋯⋯他們不單止對拯救這星球懷有滿腔熱誠,他們對家庭的生活模式和行為都有莫大的影響力。」

新聞發布後,丁先生隨即去信兩署投訴,要求政府收回教材套,理由是政府涉嫌「政治灌輸」,幾度書信往來,不得要領,遂向法庭申請司法覆核。5月2日,法庭批准丁先生的申請的同日,辯護人(即上述兩署)發表另一新聞公告,措詞明顯與前有異,基本平實無華,不再熱情澎湃,滿有感召。另加一段學校處長的說詞:「氣候變化是今天我們這星球要面對的最重要挑戰之一,這教材套為我們的年青人提供資料,啟發他們去理解及辯論這類議題,讓他們能思考作為個人及社會的一份子要如何回應這些挑戰。」

就因為前述那幾段文字及戈爾那套紀錄片,政府就給人民控告「偏袒」! 欲知後事如何,請看下回分解。

[載 《教協報》624期,2013-11-4]

(二)

爭辯甚麼?

爭辯的是政府有沒有引人犯罪?犯甚麼罪?犯了英國1996《教育法》1 第406和407條。要原汁原味,先看看條文。

406. -(1) The local education authority, governing body and head teacher shall forbid … (b) the promotion of partisan political views in the teaching of any subject in the school …

407. -(1) The local education authority, governing body and head teacher shall take such steps as are reasonably practicable to secure that where political issues are brought to the attention of pupils while they are -(a) in attendance at a maintained school, or (b) taking part in extra-curricular activities which are provided or organized for registered pupils at the school by or on behalf of the school, they are offered a balanced presentation of opposing views …

爭辯的核心問題有兩個:政府這兩個行政部門向公營中學派送的教材套,(1)其內容是否「促進有黨派性(偏袒)的政治觀點」?(2)這教材套在引導學 生討論政治議題時,是否未有「提供均衡的反對觀點」?若兩條問題的答案都是肯定的話,而政府還要積極鼓勵教師採用,則政府便是引人犯罪,陷「地區教育 局」、「校董會」、「校長」於不義,把他們推落法網,因為這堆人都會因採用該教材套而觸犯以上兩條《教育法》的條文。丁默是校董,他有恰當的法律身份 (locus standi) 要求法庭對條文的詞彙作一法律闡釋,裁決這教材套是否偏袒,免他誤墮法網。他原本打算申請「禁制令」,但教材套已分發到各中學,所以他改向「行政法庭」申 請「司法覆核」,質詢該兩行政部門的行動是否違法。

在「國民教育」的風潮中,我們教育界沒有懂法律的丁默校董,所以未能心平氣和,有理有節地去參與法律辯論,從而解決紛爭。幸好有看穿皇帝新衣的學生,讓家長驚覺本土教育在慢慢變質,令她們意識到履行公民責任的時候到了。

香港的確有類同的法例條文。請看:

● 《教育條例》Cap. 279,33條:學校的校董會須負責確保 -(b)以適當方式促進學生的教育;
● 《教育條例》Cap. 279,84條(1):行政長官會同行政會議可訂立規例,就下列事項訂定條文-(m)對在學校傳布或表達顯然有偏頗的政治性質的資料或言論的管制;
● 《教育規例》Cap. 279A,98條(2):常任秘書長可就任何學校傳播政治性資料或表達政治性意見方面,向該校的管理當局給予書面指示或其他指引,以確保該等資料或意見並無偏頗。

法庭如何闡釋「偏頗」?「國民教育」必然與政治沾邊,但「低碳生活」也算政治?也會有偏頗的言論?是,與眾人有關的,都是政治。下回再分解。

圍剿老師的教授,聽說懂得法律,可以搜尋這案例 R (on the application of Dimmock) v Secretary of State for Education and Skills [2007] EWHC2288 (Admin) 好好學習。

註解
1. 主權國家頒佈的行政法規才可稱為「法Act」,在不屬主權國家的香港只能稱為「條例Ordinance」。

[載 《教協報》625期,2013-11-25]

(三)

聽審的法官叫布頓(Burton),四天的聆訊一完結,他先作口頭判決。數天後頒下的書面判詞,是一份值得通識 科老師或辯論隊拿來學習的文件。法庭作了四項裁決,其實亦是四項澄清,對上述兩條法律條文關鍵字詞和概念的澄清。這種澄清和定義,是對成文法的重要補充, 並從此成為法律的一部分,所以普通法中的案例的確是法律。香港實行普通法,所以日後法庭的訴訟在解釋「偏袒/偏頗」和「政治灌輸」時會以這案例為起點。

首先他接納partisan political views不應只理解為「有黨派性的」政治觀點,而應解釋為「偏袒的」,他說是:「one sided側向一方」,即我們的《教育條例》中的用詞 — 偏頗。

接著,他指出鼓吹(promotion)和演示(presentation)是有分別的。第406條沒有制止教師播放偏頗的電影,或使用偏頗的文件,因為要引起討論和辯論都有需要這樣做。《教育法》要禁止的是「鼓吹」,因這才會構成「政治灌輸」。

繼而,第407條所指的「相反見解的均衡(balanced)演示」不是要求有「對衡而相等equivalent and equal」的演示,亦不是數量上的:「equal air time」。因為現實未必可行。 他還很幽默地舉一個例子:若要爭辯「月亮是由藍芝士造成的」,則正反兩方相信很難會找到均衡份量的論據用作演示!他認為:「第407條所說的 ‘balanced’meant nothing more than fair and dispassionate」。

Fair可以譯作持平,dispassionate是「不帶激情」。馬嶽介紹「選舉的提名方法」時的表情和一些大家熟悉的社會學者,如呂大樂等 「冷面笑匠」式的面相,是頗典型的「不帶激情」。我常想是否因為他們的睿智,讓他們看透很多世間事的前因後果,因而對現實總是抱持著這種「冷對待」。相反 的典型應該是各行各業最優秀的推銷員,他們總能激發我們的情緒,鼓動我們積極購物。而在早前刊登的《篇一》中引述過,學校處處長的文本則是文字版「不帶激 情」的示範,反之兩位署長的文章熱情澎湃,滿有感召,肯定是「充滿激情」。表情和文字,通識科老師都要好好揣摩,善於掌握,能做到「持平與不帶激情」,便 較難被人以「政治灌輸」入罪了。

最後,布官接納申請人的指控:電影的內容雖然有科學研究和事實作依據,但資料經過剪裁篩選後,其論述只是貌似中立,實則「政治立場」非常明確。再者,內容有很多謬誤和遺漏。更而強說自己的是「主流意見」,但其實與科技界的主流意見有一段距離。加上戈爾在電影中,挾著明星的風采,以「啟示錄般末日來臨式」地鼓吹。毋庸多言,這電影,包括教材套很是偏頗!

若按上述的邏輯演繹,國家把教材套免費送到所有公營中學,還要由兩署署長以充滿激情,滿有呼召的說詞呼籲老師使用,則這兩行政部門肯定是「引人犯罪」!若學校受到政府的感召而採用,則校內一干人等便是對學生進行「政治灌輸」,即時觸犯《教育法》第406和407條。

聆訊到此,究竟誰勝誰負?且聽下回分解。

[載 《教協報》626期,2013-12-9]

(四)

聆訊至此,最終判決實已昭然若揭,政府「輸硬」!明智的法律團隊會如何向委託人作出建議,把判決的殺傷力降至最低呢?事實擺在眼前,政府是不能 「死」,而結果亦的確沒有「死」!對公權有制衡機制的社會,首相不能以「行政主導」去貶低司法系統的地位;亦不會使用「語言偽術」,虛與委蛇;更沒有糾集 「綠色群眾」支持「低碳生活」以證明派送教材套不涉「政治灌輸」;而是有錯必認,有過即改。一眾涉案官員的「頂爺」,即當時的教育及技術大臣,透過辯方律 師在法庭上清楚說明:電影的內容並非他所支持和鼓吹,他同意現實的確存在著與電影鼓吹的不同意見,而且是更主流的意見。派送教材套旨在鼓勵討論,政府沒有 既定立場!

政府在未審結前已明智地承認「衰」!那,法庭要如何回應?

布官應丁默的要求,指示辯方要採取以下的補救行動,在官方的指引中:(1)要指出電影是偏頗的;(2)盡可能列 出電影內容的謬誤和遺漏;(3)列出持相反意見的資料;(4)不能有任何明示或暗示,誤導學校以為政府支持電影的觀點;(5)要修訂有傾向性的提問; (6)新指引不能只以連接到Teachernet,要以硬本送出。

由於判決前,指引已按提訴人的要求作出改善,兩署亦答允會將硬本發送到每一中學。既然「鑊已補好」,毋須再浪費公帑,法官對司法覆核的申請再無頒 令,即司法覆核已無必要。準確地說,因為政府錯而能改,所以丁校監沒有贏官司,但整個訴訟的目的卻已達到。這訴訟完善了成文法例,讓公民清楚理解怎麼是 「偏頗」,怎麼是「政治灌輸」;更重要是能「以法限權」,透過法律工具限制了官員濫用權力和胡亂浪費公帑,並且減低了貪瀆的可能。

這訴訟中涉案的各方人等,示範了一次文明行為與法治社會的辯證關係。不過,官員會有錯必認,有過即改?難道,那邊的官員都頭帶光環?非也!普選的威 力而已。當「霸王硬上弓」會付上沉重的政治代價,會失去管理國家的榮譽與權力時,他們便都要「有法必依」了。「法律面前,人人平等」的現代法治信念,是需 要有「真普選」的政治硬件來保障的。

布官在判詞中多番盛讚控辯兩方的法律團隊,他聲稱自己對「氣候變化」這議題一無所知,但雙方準備充足,參與的專家證人都能為辯論的證詞,提供全面而 有力的科學研究結果和資料。兩團隊能簡潔明確地羅列證據,輔以邏輯論述,對他能迅速作出裁決極有幫助。換言之,維護法治,不能單靠思辯無礙、公正嚴明的法 官,還要有高質素的法律從業員,更要有嚴謹作業的科學家和學者,而最不能缺少的是有懂得「以法限權」和「以法達義」的公民,如丁默校監。「制度培育個體, 個體鞏固制度」。現代法治制度孕育出一群擁有這些質素的公民,而擁有這些質素的公民才可以維護現代的法治制度。培育下一代是我們教育界的社會任務,教師 們,我們對現代法治有足夠的認識嗎?

莊耀洸律師確是高瞻遠矚。下回再談。

[載 《教協報》627期,2014-1-6]

(終篇)

莊耀洸律師在2011年6月27日,就《德育及國民教育科課程指引諮詢稿》向立法會教育事務委 員會提交之意見書中,曾引用這案例,相信是指出教育局(《教育條例》指明是常務秘書長)有責任確保該指引並無偏頗,否則當學校及教師採用,其實便是政治灌 輸,並因「涉嫌未能以適當方式促進學生教育」而可能犯法。(見立法會 CB(2)2240/10-11(01)號文件)。他撒下了種子,我們也有法治的土壤,但遺憾的是,他的高瞻遠矚未能在國教風潮中開花結果,原因是我們缺 少了園丁。香港一般的公民,包括教育專業人員都是「法盲」,是我們的學校教育長期缺乏法律教育以致!請大家仔細對比英港兩地的有關條文(刊在《篇二》), 究竟在「國民教育」一事,有沒有人犯法?誰犯了法?作為香港公民的我們可以採取甚麼法律手段,要求法庭「依法嚴辦」犯了法的人?

這案件較難理解的是,「低碳生活」是環保活動而已,為何會與政治沾邊?看看丁校監一方如何說服法官:推行「低碳生活」必然會廣泛地影響政府的公共政 策,所以是政治議題而不單是環保議題。 丁校監的團隊認為,若國家真的要推行「低碳生活」,長遠地會改變國家的種種政策,包括:一,財務政策,例如要增加燃料稅,因而直接影響旅遊業與製造業。 二,投資政策,政府將會直接或間接地鼓勵某類投資活動,再而使另一類投資萎縮甚至停頓。三,能源政策,未來會使用的燃料,特別要考慮是否繼續發展核能抑或 全面停用。四,外交政策,與眾多生產或使用碳燃料的國家之間的關係,即國與國之間的連橫合縱。

普通法重視先例。以上對「政治的」的詮釋是源自一個1982年的案例:McGovern and others v Attorney-General ,香港有另一案例引用了對這概念的闡釋:Cho Man-Kit v. Broadcasting Authority [2007], HCAL 69/2007。有機會會嘗試解釋普通法中,案例與成文法辯證地互動的關係。

看懂布頓法官判詞的邏輯後,某天再有我們的議員或政府官員指罵公民把議題政治化時,我們便可以頭腦清醒地參與理性辯論。其實國父孫中山先 生早已言明:「政治乃眾人之事」,凡牽涉眾人的,都是政治的。通識科老師是可以名正言順地教授所有議題,包括「佔中」,因為所有牽涉公共政策的議題都與 「佔中」一樣,是政治的。不能教「佔中」,以至不能以「佔中」為考試題目,是有人懷抱著特定的政治目的而已。教授過程只要持平和不帶激情,教授的內容能盡 量平衡放置不同看法,不「倡議」某一觀點,便不是政治灌輸,毋庸擔心犯法。普通法的法庭常會用「檢定法test」,即客觀標準。連載了五篇,最後還原基本 步,法庭在處理這個法律爭辯提出兩個客觀標準:只要「不偏頗」、「不鼓吹」,便不涉「政治灌輸」了。

從環保議題到法治精神到真普選,環環相扣。這個冬季多次從遙遠的北方襲來的霧霾,屢屢提醒我,今天的香港又再站在歷史十字街頭,為祖國、為香港,我 們要如何抉擇?現代社會的核心價值,自由、民主、人權、法治,彼此是相互依存的,對教育工作者的我們而言,核心價值要靠教育傳承。我期望能挑起大家的興 趣,在這方塊一齊探討這條主線索。

[載 《教協報》628期,2014-2-17]