為何教育經費總是不足夠?
── 兼評2012年度財政預算案

會長 馮偉華


◎ 會長馮偉華及教育研究部主任葉建源。

 財政司司長曾俊華本月公布其任內最後一份財政預算案,教育預算高達791億元,打破了歷年紀錄,並提出了幾項新的改善措施,包括推出新毅進計劃、大學配 對基金,以及設立更多大專獎學金。對於這些措施,我們固然歡迎,可是,對教育界當前最核心、最迫切需要解決的問題,包括推行十五年免費教育、中學小班教 學、增加資助大專學額、改善教學環境、紓緩師生壓力等,預算案都沒有絲毫著墨。我們對此感到非常失望。

教育經費龐大用不在刀口上

 回歸以來,教育經費的總趨勢雖然都是上升,但教育前線卻未能感受到真實的改善。儘管學校經常會獲得某些額外的款項,用以 處理一些迫切的工作,但中學課室依然擠逼,教學節數依然居高不下,教育以外的雜務一點也沒有減少,處理學生的特殊需要依然缺乏支援。為何教育經費這麼高, 但每次教育界向當局提出核心問題的長遠改善措施時,當局總是以「資源有限」作推搪?

而近幾年,我們卻又目睹政府大筆地以「派糖」的方式花掉寶貴公帑。去年,政府向每位巿民派發6,000元,單是這一項措 施已花掉了370億。今年政府不再派發現金,但其他「派糖」措施加起來實際上花掉了約800億。這些措施雖然有短期的紓困作用,但卻對長遠的策略發展毫無 幫助。既有巨額盈餘,為何卻不能為香港的老齡化問題、住屋問題、教育發展等等,作更長遠的規劃和充份的投入呢?

香港社會對教育抱有殷切的期望,我們明白,要香港公共教育系統成功,就必須解決現時公共教育經費的結構性問題。

檢視公共教育財政的癥結

 我們觀察到,近年教育經費雖不斷增長,但所佔整體公共開支的比例,正不斷萎縮。而且,近年增加的教育開支,主要都用在非經常性開支方面。今年新增的措施 亦不例外,都是一次過的非經常性撥款,並非長遠承擔。這與教育政策作為長期投入的本質,有極大的落差。

政府擁有豐厚的財政儲備(超過6,600億),每年亦有可觀的盈餘,但對於增加經常開支,卻非常不情願。這是由於政府的 主要收入,有相當部分來自賣地、印花稅和投資回報,政府視為不穩定的收入來源。每當出現盈餘時,要麼就是放進儲備,無法動用,要麼就是推出一次過的「派 糖」措施,紓緩市民的一些怨氣。結果,出現了一個吊詭現象:在最有需要的地方不肯投放穩定的資源,在非關鍵的地方卻又大灑金錢。

教改以來,教育的規模不斷擴充,教育工作的數量和難度都不斷提昇,但人手和資源的投入,卻沒有充分的增加。政府傾向以 非經常的津貼應付問題,許多本來應採用經常開支處理的長遠項目,都變成了短期的措施,失去持續性。在個別範疇,如融合教育、新高中應用學習、副學士等,由 於政府不願意承擔額外的經常開支,影響了弱勢學生得到公平的教育機會。資源不穩定,學校亦難以作長期計劃,在聘用人手方面無法預算,教師的專業穩定和教學 質素都受衝擊,長此對教育發展極為不利。

釋放資源 提昇教育

 教協會認為,公共教育經費,須體現充足(adequacy)、效益(efficiency)、公平(equity)、公共(public)的原則。

要有充足的教育資源,政府就應該設法改變目前的公共財政的做法。針對這個問題,民間智庫組織「新力量網絡」提出了具體方 案,建議成立「財政穩定基金」,把每年一部分盈餘適當地轉化為經常開支,投放在具有長遠發展策略意義的項目上。這並不意味改變量入為出、審慎理財的既有原 則,只是要改變那種「派糖」式的虛耗。這樣,政府可動用的經常性經費,將有可觀的增長。保守地估計,假設以2012年「派糖」的800億的一半為計算基 礎,以其中的20%作為教育經常性經費的話,就可以有80億元額外經費。因此,教育總開支,可由目前佔GDP的4%以下,在短期內提昇至4.5%,接近發 達地區(如OECD經合發組織)4.5% 至 8%的低端。對於這項建議,政府應該認真考慮。

我們認為,政府的教育開支,應該是針對教育制度的主要需要,以提昇整體教育質素為目標。而且應該增加經常性開支的比例, 減少短期的非經常開支的比例,避免無謂的浪費及低效益的使用。政府應致力於教育界最關鍵的問題,包括:推行中學小班教學,利用人口下降的契機逐步減少每班 人數,以銜接小學小班教學的畢業生;實施十五年免費教育,提昇幼兒教育質素;減少教學量,改善師生比例;加強學校輔導服務,改善融合教育,加強照顧有需要 的學生;紓緩升學樽頸,增加資助大學學額;為基層提供優質的教育機會,承擔新高中應用學習課程費用,增加資助副學位課程等。我們認為,政府的教育開支,應 向公共教育系統傾斜,令本港的公共教育系統更強大,質素更高、更吸引。

這是我們對現屆政府的建言,也是對新一屆政府的期待。